PPP運作流程解析：

項目發起：

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府為主。

(1)由政府發起。政府和社會資本合作中心負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身、文化設施等主管部門征集潛在的政府和社會資本合作項目。行業主管部門可以從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中選擇潛在的新建、改建項目或存量公共資產。(與原發改委規劃項目形成機製相區別，建立協調機製)

目前，各地正在探索建立項目征集和推廣機製，形成基本的PPP項目庫。

(2)社會資本啟動。學會應以項目建議書的形式向政府和社會資本合作中心推薦潛在的政府和社會資本合作項目。

項目篩選：

政府和社會資本合作中心會同行業主管部門，對潛在的政府和社會資本合作項目進行評估和篩選，確定備選項目。財政部門(政府和社會資本合作中心)根據篩選結果製定項目年度和中期發展規劃。

對於納入年度發展計劃的項目，項目發起人應根據政府和社會資本合作中心的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交公有資產存量的曆史數據、項目產出說明和初步實施方案。

PPP模式適用於投資規模大、需求長期穩定、價格調整機製靈活、市場化程度高的基礎設施和公共服務項目。

物有所值評價：

�PPP物有所值評價指引（試行）》金彩[2015]167號：在中華人民共和國境內實施的項目，應當在項目認定或者準備階段進行物有所值評價。物有所值評價包括定性評價和定量評價。目前以定性評價為主，鼓勵定量評價。

物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”項目，可以展示財政承受能力；“失敗”的項目可以在實施方案調整後重新評估，對於仍然失敗的項目不應采用PPP模式。

物有所值評價資料主要包括：(初步)實施方案、項目產出描述、風險識別及分布、存量公共資產曆史數據、(新建或改建項目的)可行性研究報告、設計文件等。

對資金價值的定性評估：

政府采購物有所值評價時，項目同級財政部門(或PPP中心)應會同行業主管部門明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。

定性評價指標包括全生命周期整合度、風險識別與分配、績效導向與創新激勵、潛在競爭程度、政府機構能力、融資等6個基本評價指標和補充指標。補充評價指標主要是六大基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模、預計使用壽命、固定資產主要類型、全壽命周期成本計算的準確性、營業收入的增長潛力、行業示範等。評價指標中，六個基本評價指標的權重為80%，任意一個指標的權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，任一指標權重一般不超過10%。

PPP中心會同行業主管部門組織專家組會議。原則上，如果得分在60分以上，則通過定性評價；否則，定性評估失敗。

貨幣價值的定量評估：

定量評價是通過比較以下各項的現值來判斷PPP模式能否降低一個PPP項目的全生命周期成本

�政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》為保證長期的財政可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對政府支付或補貼的部分項目進行財政承受能力論證。政府支付或政府補貼等年度財政支出不得超過當期財政收入的一定比例。PPP項目全生命周期的財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投資。

政府PPP合作中心負責組織對行政區域內PPP項目的財政承受能力進行論證。省級財政部門負責匯總本行政區域內所有PPP項目的財政支出責任，監督管理財政預算的編製和執行。財政承受能力理論

財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。

財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今後年度財政支出的影響。每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地製宜確定具體比例，並報財政部備案，同時對外公布。

行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域範圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過於集中。

財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編製年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

組織實施機構：

按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權範圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編製、合作夥伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。考慮到PPP運作的專業性，通常情況下需要聘請PPP谘詢服務結構。

項目組織實施通常會建立項目領導小組和工作小組，領導小組負責重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP谘詢服務機構為主要組成。項目實施結構需要製定工作計劃，包含工作階段、具體工作內容、實施主體、預計完成時間等內容。

盡職調查：

項目內部調查

項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方麵把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關於土地、稅收等方麵的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等；社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體製、現有收費情況及結算和調整機製等；項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。

外部投資人調查：

根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投資人進行聯係溝通，獲得潛在投資人的投資意願信息，並對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。

實施方案編製：

通過前期的調查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編製。招商實施方案主要內容：

（一）項目概況。

（二）風險分配基本框架。

（三）PPP運作模式。

（四）PPP交易結構。

（五）PPP合同體係。

（六）PPP監管架構。

（七）PPP采購方式。

PPP運作實施方案：

基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

項目概況情況：經濟技術指標主要明確項目區位、占地麵積、建設內容或資產範圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。

PPP項目準備：

實施方案審核：

為提高工作效率，財政部門應當會同相關部門及外部專家建立PPP項目的評審機製，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方麵，對項目實施方案進行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。

目前缺乏相應的專家，政府內部分工不明確，方案審核實際推進效果不佳。

PPP項目采購：

項目預審：

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，並將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整後重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少於15個工作日。

項目采購文件編製：

項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批複和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編製要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強製擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

響應文件評審：

項目PPP運作需建立方案評審小組，確定評審辦法。

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少於評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

項目評審辦法應該反映項目物有所值的本意，體現項目績效運營特性，促進市場競爭。

談判與合同簽署：

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成後，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，並將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少於5個工作日。

公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意後，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。

PPP項目執行：

項目公司設立：

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

項目融資管理：

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

績效監測與支付：

社會資本項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編製季報和年報，並報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。

中期評估：

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，製訂應對措施，並報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

PPP項目移交：

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。

項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，製定資產評估和性能測試方案。

社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

項目移交完成後，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，並按相關規定公開評價結果。

PPP模式選擇：

PPP模式選擇是指具體運作方式的確定。PPP具體運作方式主要由收費定價機製、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

對於具有明確的收費基礎，並且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT） 等模式推進。

對於經營收費不足以覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。

對於缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOT）、建設—租賃—運營（BRO）、委托運營（O

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